关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的实施意见

济民发〔2020〕6 号

各区县民政局、人民法院、人民检察院、发展改革委、教育局、公安局、司法局、财政局、医保局、团委、妇联、残联：

为深入贯彻落实民政部等 12 部门《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》（民发〔2019〕62 号）和省民政厅等 12 部门《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的实施意见》（鲁民〔2019〕60 号）文件精神，健全完善我市事实无人抚养儿童保障制度，现结合我市实际，提出如下实施意见。

一、明确保障对象

事实无人抚养儿童是指具有我市户籍，父母双方均符合重残、重病、服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由的措施、失联情形之一的儿童；或者父母一方死亡或失踪，另一方符合重残、重病、服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由的措施、失联情形之一的儿童。以上儿童是指未满 18周岁的未成年人。

重残：指患一级、二级残疾或三级四级精神、智力残疾。 重病：指区县医疗保障部门收到同级民政部门身份查验函之日起前 12 个月（含），享受过我市重特大疾病医疗救助的人员。服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由的措施的：指期限在 6 个月以上，需有人民法院判决（裁定）书、公安部门或司法部门出具的《强制隔离戒毒决定书》、限制人身自由的法律文书或相关证明材料。

失联：指父母失去联系且未履行监护抚养责任 6 个月以上。

失联时间以向公安机关报告时起算，满 6 个月后，由公安部门向镇政府（街道办事处）出具查找无果书面说明材料。

死亡或失踪：死亡是指父母自然死亡或人民法院宣告死亡， 失踪是指人民法院宣告失踪。宣告死亡和宣告失踪由人民法院依法审查利害关系人申请，对符合相关法律规定的自然人作出宣告死亡或宣告失踪的判决书。

二、规范认定流程

（一）申请。事实无人抚养儿童监护人或受监护人委托的近亲属携带儿童户口簿原件、监护人身份证原件，向儿童户籍所在地的镇政府（街道办事处）提出申请，并填写《事实无人抚养儿童基本生活补贴申请表》（见附件）。情况特殊的，可由儿童所在村（居）民委员会提出申请。申请时同时提交父母双方的以下相关材料：

1. 属于重残的，提供残联部门颁发的《残疾人证》；

2. 属于重病的，提供县级及以上医疗卫生单位出具的病历、诊断证明或出院证明；

3. 属于服刑的，提供人民法院刑事判决书；

4. 属于被强制戒毒的，提供县级及以上公安或司法行政部门出具的强制隔离戒毒决定书；

5. 属于死亡的，提供《居民死亡医学证明》或公安机关出具的死亡注销户口证明或人民法院宣告死亡的民事判决书；

6. 属于被执行其他限制人身自由措施的，提供限制人身自由的法律文书或相关证明材料；

7. 属于失踪的，提供人民法院宣告失踪民事判决书；

8. 属于失联的，提供事实无人抚养儿童监护人或受监护人委托的近亲属报案失联的情况说明（注明报案人姓名、报案时间、受案派出所、失联人基本信息等情况）以及公安部门向镇政府（街道办事处）出具的查找无果书面说明材料。

（二）查验。镇政府（街道办事处）受理申请后，应当对事

实无人抚养儿童父母重残、重病、服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由的措施、失联以及死亡、失踪等情况进行查验，查验一般采取部门信息比对的方式进行，因档案管理、数据缺失等原因不能通过部门信息比对核实的，可以请申请人协助提供必要补充材料。镇政府（街道办事处）应当在自收到申请之日起 10 个工作日内作出查验结论。对符合条件的，连同申报材料一并报县级民政部门。对有异议的，可根据工作需要采取入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议等方式再次进行核实。为保护儿童隐私，不宜设置公示环节。

（三）确认。县级民政部门应自收到申报材料及查验结论之日起 5 个工作日内完成审核确认。符合条件的，从确认的次月起纳入保障范围，同时将有关信息录入“全国儿童福利信息管理系统”；不符合保障条件的，应当书面说明理由。

（四）终止。建立事实无人抚养儿童探视巡访制度，村（居） 民委员会每月、镇政府（街道办事处）每季度、县级民政部门每半年一次，对事实无人抚养儿童探视巡访，了解事实无人抚养儿童生活、学习等各方面情况。规定保障情形发生变化的，事实无人抚养儿童监护人或受委托的亲属、村（居）民委员会应当及时告知镇政府（街道办事处）。镇政府（街道办事处）、县级民政部门要加强动态管理，对有下列情形之一，不再符合规定保障情形的，应当自出现规定情形的次月起及时终止其保障资格，并从“全国儿童福利信息管理系统”中作减员处理。

1. 事实无人抚养儿童死亡或失踪的；

2. 事实无人抚养儿童年满 18 周岁的；

3. 失联、失踪父母出现的；

4. 父母服刑、戒毒期满或依法恢复人身自由的；

5. 事实无人抚养儿童户籍迁出本辖区，迁出地县级民政部门从次月停止发放，转为迁入地县级民政部门发放，并做好档案和信息系统的相关衔接工作；

6. 事实无人抚养儿童被收养的；

7. 父母重新具备抚养能力的；

8. 其他不符合保障条件情形的。

三、突出保障重点

（一）强化基本生活保障。事实无人抚养儿童参照孤儿生活保障标准发放基本生活费。年满 18 周岁后，仍在全日制学校就读的，继续享受基本生活费等相应福利待遇。补贴资金采取社会化方式发放给儿童本人账户，或发放给监护人个人账户或福利机构集体账户，并明确其对儿童的监护、抚养义务。已获得最低生活保障金、特困人员救助供养金或者困难残疾人生活补贴且未达到事实无人抚养儿童基本生活补贴标准的实行补差发放，其他的按照补贴标准全额发放。已全额领取补贴的事实无人抚养儿童家庭申请最低生活保障或特困救助供养的，事实无人抚养儿童基本生活费不计入家庭收入。在享受最低生活保障或特困救助供养待遇之后，根据人均救助水平重新计算、补差发放。已全额领取事实

无人抚养儿童补贴的残疾儿童不享受困难残疾人生活补贴。

（二）加强医疗康复保障。事实无人抚养儿童参照孤儿享受

有关医疗保障政策。由医疗救助资金为其解决参加基本医疗保险个人缴费。重点加大对生活困难家庭的重病、重残儿童救助力度。加强城乡居民基本医疗保险、大病保险、医疗救助有效衔接，实施综合保障，梯次减轻费用负担。符合条件的事实无人抚养儿童可同时享受重度残疾人护理补贴及康复救助等相关政策。

（三）完善教育资助救助。将事实无人抚养儿童参照孤儿纳入教育资助范围，享受相应的政策待遇，优先纳入国家资助政策体系和教育帮扶体系。对于残疾事实无人抚养儿童，通过普通学校就读、特殊教育学校就读、儿童福利机构特教班就读、送教上门等多种方式，做好教育安置。将义务教育阶段的事实无人抚养儿童列为享受生活费补助优先对象，对就读高中阶段（含普通高中及中职学校）的事实无人抚养儿童，根据家庭困难情况开展结对帮扶和慈善救助。完善义务教育控辍保学工作机制，依法完成义务教育。事实无人抚养儿童成年后仍在校就读的，按照国家和省有关规定享受相应政策。

（四）督促落实监护责任。对故意或者恶意不履行监护职责

等各类侵害儿童权益的违法犯罪行为，人民法院、人民检察院和公安机关等部门应当依法打击，根据情节轻重依法追究其法律责任。对符合《最高人民法院 最高人民检察院 公安部 民政部关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（法发〔2014〕24 号）规定情形的，应当依法撤销监护人监护资格。对有能力履行抚养义务而拒不抚养的父母，民政部门可依法追索抚养费，因此起诉到人民法院的，人民法院应当支持。民政部门应当加强送养工作指导，创建信息对接渠道，在充分尊重被送养儿童和送养人意愿的前提下，鼓励支持有收养意愿的国内家庭依法收养。加大流浪儿童救助保护力度，及时帮助儿童寻亲返家，教育、督促其父母及其他监护人履行抚养义务，并将其纳入重点关爱对象，区（县）未成年人救助保护机构每季度应当至少组织一次回访，防止其再次外出流浪。

（五）优化关爱服务机制。完善法律援助机制，加强对权益受到侵害的事实无人抚养儿童的法律援助工作，对需要法律援助的案件要简化受理程序、缩短审查时间。维护残疾儿童权益，大力推进残疾事实无人抚养儿童康复、教育服务，提高保障水平和服务能力。充分发挥儿童福利机构、未成年人救助保护机构、康复和特教服务机构等服务平台作用，提供政策咨询、康复、特教、养护和临时照料等关爱服务支持。加强家庭探访，协助提供监护指导、返校复学、落实户籍等关爱服务，充分依托社区服务设施， 开展服务活动。加强精神关爱，通过政府购买服务等方式，发挥共青团、妇联等群团组织的社会动员优势，引入专业社会组织和青少年事务社工，提供心理咨询、心理疏导、情感抚慰等专业服务，培养其健康心理和健全人格。

（六）做好政策衔接。本意见保障范围之外的重点困境儿童的基本生活补贴，按照省民政厅、省财政厅《关于提高孤儿和重点困境儿童基本生活费标准的通知》（鲁民〔2018〕104 号），市民政局、市财政局《关于提高重点困境儿童基本生活费标准的通知》（济民发〔2019〕4 号）等文件执行，认定标准、流程参照本意见执行。

四、强化保障措施

（一）加强组织领导。各区县、各部门要充分认识推进事实无人抚养儿童保障工作的重大意义，结合工作职责，及时研究解决工作中存在的困难和问题，明确职责分工，落实工作责任，扎实推进事实无人抚养儿童保障工作顺利开展。

（二）加强部门协作。民政部门应履行主管部门职责，做好资格确认、生活费发放、综合协调和监督管理等工作。对认定过程中处境危急的儿童，应当实施临时救助和监护照料。人民法院应当对申请宣告儿童父母失踪、死亡及撤销父母监护权等案件设立绿色通道，优先受理，及时将法律文书抄送儿童户籍地县级民政部门、镇政府（街道办事处），实现信息实时共享。人民检察院应当对涉及儿童权益的民事诉讼活动加强监督，必要时可以支持起诉维护合法权益，对有关部门不履行相关职责的应当提出依法履职的检察建议。公安部门应当按规定做好无户籍事实无人抚养儿童登记落户工作，加大对失联父母的查寻力度，对登记受理超过 6 个月仍下落不明的，通过信息共享、书面函复等途径，向民政部门或相关当事人提供信息查询服务。财政部门应当加强资金保障，支持相关政策落实工作。教育、医疗保障部门要按各自职责和相关政策做好事实无人抚养教育资助、医疗保障等工作。公安、司法、刑罚执行机关在办案中发现涉案人员子女或者涉案儿童属于或者可能属于事实无人抚养儿童的，应当及时通报其所在

地民政部门或镇政府（街道办事处）。民政、公安、司法、医疗保障、残联等部门和组织应当加强工作衔接和信息共享，为开展查验确认工作提供支持，切实让数据多跑路、让群众少跑腿。共青团应当充分动员青年社会组织和青少年事务社工，指导少先队组织，依托基层青少年服务阵地，配合提供各类关爱和志愿服务。妇联组织应当发挥村（居）妇联主席和妇联执委作用，提供家庭教育指导、关爱帮扶及权益维护等服务。

（三）加强监督管理。健全信用评价和失信行为联合惩戒机制，将存在恶意弃养情形或者采取虚报、隐瞒、伪造等手段骗取保障资金、物资或服务的父母及其他监护人失信行为，记入信用记录，纳入全国信用信息共享平台，实施失信联合惩戒。残联组织要依法开展残疾等级认定，为民政部门查验确认提供信息支持。对于监护人有能力支配保障金的，补贴优先发放至儿童本人账户后，可由其监护人监管和支配使用，也可直接发放至监护人由其管理和使用；监护人没有能力支配保障金的，补贴优先发放至儿童本人账户后，可由儿童实际抚养人或抚养机构监管和支配使用， 并明确其对儿童的抚养义务。财政、民政部门要加强资金使用管理，提高财政资金绩效，防止发生挤占、挪用、冒领、套取等违法违规现象，对存在违法违规行为的，要按照相关规定进行处理。

（四）加强政策宣传。充分利用报纸、电台、电视、网络等新闻媒体，大力开展事实无人抚养儿童保障政策宣传，使社会各界广泛了解党和政府的爱民之心、惠民之举，帮助事实无人抚养儿童及监护人准确知晓保障对象范围、补助标准和申请程序。动员引导社会力量关心、支持事实无人抚养儿童帮扶救助工作，为儿童及其家庭提供多样化、个性化服务，营造良好氛围。本意见自发布之日起施行，有效期至 2024 年 12 月 31 日。

济南市民政局 济南市中级人民法院  济南市人民检察院 

济南市发展改革委 济南市教育局 济南市公安局

济南市司法局 济南市财政局 济南市医保局 

共青团济南市委  济南市妇女联合会 济南市残疾人联和会

2020 年 2 月 14 日

文件原文见附件（PDF版）：关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的实施意见.pdf

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